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检察机关在公益诉讼中的身份地位分析
2018-10-11 14:27:00  来源:

  摘要:经过两年多的试点,检察机关提起公益诉讼制度的优越性逐步显现,弥补了提起行政公益诉讼主体的缺位,强化了对国家和社会公共利益的保护,调动了其他适格主体的积极性,增进了公益保护的社会参与等等。但是,如何界定检察机关在公益诉讼中的身份地位还有待进一步研究和确定。

  关键词:检察机关  公益诉讼  身份地位 

    

  一、问题的提出 

  2015年第十二届全国人民代表大会针对当前我国公共利益严重受到危害的情况,决定授权最高人民检察院,在全国13个省市就生态环境、国有资产保护等领域向人民法院提起行政公益诉讼,以维护国家和社会公共利益。自此,我国公共利益诉讼有了适格主体,我国公共利益保护开启了新的章程。 

  公益诉讼,聚焦重点是群众的根本利益,保护的是社会公共利益和国家利益,尤其体现在生态环境和资源保护、国有资产保护等领域。检察机关提起公益诉讼制度,是司法体制改革的一项重要内容,目的就是要加大对公共利益的保护力度。两年多的试点工作,检察机关坚持改革正确方向、正确履行法律监督职能,积极探索,稳妥推进,在公益诉讼试点工作上取得了阶段性的进展,弥补了行政公益诉讼主体的缺位。通过诉前程序,督促行政机关主动纠正违法行为,同时促使其他适格主体积极参与公益诉讼。 

  “无人诉、不愿诉、不敢诉”的公益案件,由检察机关担起来。然而,检察机关的诉讼地位是怎样的? 虽然近年来检察机关实际上以公益诉讼人的身份提起公益诉讼,但检察机关究竟是类比民事诉讼原告还是类比刑事诉讼公诉人抑或是一种新的身份提起诉讼还是需要明确的,这样才能保证检察机关公益诉讼顺利推进。 

  二、学说概述 

  (一)原告说 

  即认为检察机关在公益诉讼中是处于原告地位的。主要理由有以下几点: 

  1.检察机关的诉讼权利义务 

  从检察机关在诉讼中行使的诉讼权利、履行的诉讼义务来看,检察机关符合原告的特征。检察机关作为启动公益诉讼程序的一方,拥有提起诉讼、变更或者增加诉讼请求、提供证据证明诉讼请求所依据的事实等诉讼权利和诉讼义务。 

  2.检察机关提起公益诉讼的目的 

  检察机关提起公益诉讼的目的是为了保护公共利益,从而启动了诉讼程序,所以其应当属于诉讼程序上的原告。 

  3.法定的诉讼担当 

  检察机关是因为法律明文规定才拥有提起公益诉讼的资格,符合诉讼法理论上的诉讼担当理论,属于法定的诉讼担当,因此可以成为形式上的正当当事人,以原告的资格提起公益诉讼。 

  (二)公诉人说 

  即认为检察机关在公益诉讼中是以公诉人的身份提起诉讼的,这种观点的提出有以下几点理由作为支撑: 

  1.不享有实体权利 

  在公益诉讼中,检察机关不是实体权利的享有者,只是依据法律的规定享有诉讼实施权。检察机关不是为了自己的利益提起诉讼,诉讼地位不可能等同于当事人。 

  2.法律监督权 

  检察机关是我国宪法规定的法律监督机关,无论是以国家名义提起刑事公诉,还是代表国家利益、公众利益提起或者参与民事行政公诉,都属于法律监督权的内涵。 

  3.完善检察制度 

  检察机关提起公诉也是完善检察制度的要求。公诉权的本质是为了维护公共利益,因此公诉权不应该局限于刑事领域,理应涵盖到民事领域和行政领域。 

  4.解决程序问题 

  定位为公诉人还能解决一系列程序上的问题,如反诉,诉讼费用、法律监督者等难题。 

  (三)双重地位说 

  即认为检察机关在公益诉讼中是具有双重身份的——“原告+法律监督者”,理由如下: 

  1.平衡当事人地位 

  检察机关作为具有双重身份的公益诉讼参加者,更有利于确保双方当事人地位的平衡。 

  2.能动性 

  在公益诉讼中,也需要司法机关发挥积极的能动作用。法院的审判和检察院的监督同时发挥着能动性,共同的诉讼目的和司法使命将二者的能动性高度融合在一起。 

  (四)公益代表人说 

  检察机关是以维护公共利益为目的提起公益诉讼的,检察机关是公共利益的代表,所以在公益诉讼中应当被称为公益代表人。 

  三、学说分析 

  (一)正面分析 

  各派学说都有一定道理,原告说主要是从诉讼程序的内部视角,对检察机关在诉讼程序中的职能和诉讼权利义务作出说明; 公诉人说的观点,主要是受到刑事诉讼公诉人的影响,认为检察机关为了保护国家利益、公共利益同样拥有公诉权,并以此在形式上统一检察机关的诉权; 双重地位说,即“原告+法律监督者”的观点是将检察机关在公益诉讼中的诉讼目的同法律监督者的地位进行结合而得出的; 公益代表人说,则是从检察机关发动诉讼的目的和承担社会职能的视角所作的阐释。 

  (二)反面分析 

  原告说的缺陷在于没有看到公益诉讼和私益诉讼的不同,这才导致将公益诉讼简单等同于私益诉讼。公诉说的不足之处在于只是简单把刑事诉讼类比为公益诉讼,从诉讼主体的角度出发认为公权力主体检察机关提起的诉讼就是公诉。双重地位说虽然认为公诉人和监督者要由来自不同内设机构的检察官来担任,但实际上难以操作,而且即便是真的落实了,同一机关内部的不同部门之间也很难保证不会发生监督和诉讼的冲突,双重身份和利益的混合会影响监督的公正性,也很难保证裁判的公正。公益代表人说准确定位了检察机关提起公益诉讼的目的,就是为了维护公共利益,但是这种观点并没有从程序法的角度说明检察机关在诉讼中的法律地位,享有哪些诉讼权利,履行哪些诉讼义务。 

  四、本文观点——公益诉讼人 

  最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(下称《解释》),《解释》更加合理、明确地界定了检察机关提起诉讼的身份,规定“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼,依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务,但法律、司法解释另有规定的除外”。这个条款包含两个方面含义:一是人民检察院以公益诉讼起诉人的身份启动的是公益诉讼,具有区别于普通原告的特殊性,《解释》中对检察机关的特殊诉讼权利义务有明确规定的,应当按照《解释》的规定执行。二是公益诉讼起诉人要“依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利,履行相应的诉讼义务”。由于民事诉讼法、行政诉讼法中没有“公益诉讼起诉人”这一主体,人民检察院提起公益诉讼所对应的诉讼主体是原告。因此,人民法院审理一审检察公益诉讼案件时应当参照民事诉讼法、行政诉讼法关于原告的相关规定确定人民检察院诉讼权利行使的期间、行使权利及履行义务的方式和程序等。比如,依照民事诉讼法第五十一条的规定,人民检察院可以放弃或者变更诉讼请求;依照行政诉讼法第六十七条的规定,人民法院应当在收到被告答辩状之日起五日内,将答辩状副本发送人民检察院等。在二审阶段则可能具有上诉人或者被上诉人的诉讼地位。因此,我们可以认为,一般来说,检察机关是以公益诉讼人的身份提起诉讼的。 

  五、公益诉讼人与一般诉讼当事人的区别 

  (一)进入诉讼的目的 

  民事法律监督者的目的在于保证法律的正确实施; 诉讼当事人的诉讼目的在于救济当事人的合法权益。公益诉讼人是为了公益进行的诉讼,公益诉讼人与案件没有直接的利害关系。 

  (二)法定的诉讼担当理论 

  公益诉讼人依据法定的诉讼担当理论提起公益诉讼。诉讼担当是指第三人替代民事权利或者法律关系的主体以适格当事人的身份行使诉讼实施权,而该民事权利或法律关系的真正主体不参与诉讼却要承担裁判的结果。公益诉讼人是为了公益目的提起诉讼,自己没有诉的利益,但却通过法律规定成为适格当事人,被担当人则是不特定的权益受损者或者潜在不特定的权益受损者,他们不参加诉讼。 

  (三)与自身有的直接利害关系 

  公益诉讼人在公益诉讼中处于中立、超然的地位,自身与争议的法律关系并没有直接的利害关系;一般的诉讼当事人则与案件的审理和结果有着直接的利害关系,需要承担诉讼可能带来不利后果的风险。公益诉讼人在公益诉讼中没有诉的利益。“诉的利益乃原告谋求判决时的利益,即诉讼追行利益。这种诉讼追行利益与成为诉讼对象的权利或者作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益是有区别的,它是原告所主张的利益面临危险和不安时,为了去除这种危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼,从而谋求判决的利益及必要,这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。”按照这种理解,公益诉讼人不是因为自己的实体利益被危及而起诉,而是为了公共利益,所以公益诉讼人没有诉的利益。 

  六、结语 

  我国的检察机关在公益诉讼中,一开始主要以支持适格原告提起公益诉讼的身份地位参与公益诉讼的程序中去,检察机关此时在诉讼程序中处于法律监督者的地位,在证据和庭审上支援原告对侵害公益的责任主体提起公益诉讼,维护公共利益。后经相关法律、文件的规定,给予了检察机关提起公益诉讼的权利,直接以原告的身份地位对相关侵害公益的主体追究违法责任,检察机关也从法律监督者走向了公益诉讼原告的地位,这种制度探索有利于公共利益的维护。《解释》明确规定了检察公益诉讼的任务、原则及检察机关以“公益诉讼起诉人”身份提起公益诉讼等七方面内容。这样的明确界定,让检察机关起诉身份更加合理,使得检察机关在公益诉讼领域被委以重任,更好地行使公权力,履行法律监督职责,对侵害国家和社会公共利益的行为提起公益诉讼。 

  编辑:荆波