当前，我国正处于社会矛盾凸显期。随着越来越多的矛盾以案件形式进入司法领域，一些刑事犯罪案件、民事侵权案件因犯罪嫌疑人、被告人没有赔偿能力或赔偿能力不足等原因，致使受害人及其近亲属依法得不到有效赔偿，医疗、生活陷入困境的情况不断增多。有的由此引发当事人反复申诉甚至酿成极端事件，损害了当事人合法权益，损害了司法权威，影响社会稳定。因此，无锡市早于2009年10月1日出台施行全国第一部刑事被害人救助地方性法规，即《无锡市刑事被害人特困救助条例》（以下简称《条例》），规定由本市两级人民法院、人民检察院、公安机关在刑事诉讼的不同阶段救助特困刑事被害人。后中央政法委等六部门于2014年1月17日制定出台《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《意见》）的政策性文件,将刑事被害人特困救助工作和涉法涉诉信访救助工作统称为国家司法救助工作，规定由人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关在办理刑事案件、民事案件、涉法涉诉信访案件中救助困难的当事人。

　　近年来，各地政法单位认真贯彻执行国家司法救助的相关法规和文件精神，开展刑事被害人特困救助、涉法涉诉信访救助的工作，对缓解当事人生活困境，维护当事人合法权益，保障社会公平正义，促进社会和谐稳定好到良好效果，但该项工作中依然存在一些问题，影响司法救助作用的进一步发挥。下面笔者以所在地区一个年度基层政法各单位司法救助数据为例，试对司法救助工作的现状进行分析，围绕存在的问题和改进建议两方面进行阐述。 

　  一、司法救助工作的特点 

　　经对比分析2016年无锡市梁溪区政法各单位相关数据，司法救助工作呈现以下特点： 

　　一是政法各单位办结救助案件数量差距较大。2016年，全区政法各单位共办结司法救助案件 16件：区法院为11件，区检察院为4件，区公安分局为1件，区司法局为0件。政法各单位办结救助案件数量存在较大差距。 

　　二是政法各单位发放救助金数额差距较大。2016年，全区政法各单位共发放司法救助金93.6 万元：区法院发放司法救助金为87.6万元，平均每案发放司法救助金7.96万元；区检察院发放司法救助金为5万元，平均每案发放司法救助金1.25万元；区公安分局发放司法救助金为1万元。法院发放司法救助金总额与平均额远远高于其他单位。 

　　三是政法各单位发放救助金的来源不一致。2016年区法院发放的司法救助金自己垫付100%；区检察院发放的司法救助金中自己垫付20%；区公安分局发放的司法救助金是区财政拨款。法院垫付发放救助金数额远远高于其他单位。  

　　四是政法各单位救助案件的种类和阶段不同。2016年区法院救助的案件包括刑事案件、民事案件、涉法涉诉信访案件，后二者占多数，案由涉及人身损害赔偿纠纷、健康权纠纷、侵权责任纠纷、占有物返还纠纷、劳动合同纠纷、生育保险争议、机动车交通事故责任纠纷等9种，救助案件全部处在执行阶段，涉及2013-2016年的执行案件，有的已执行终结，有的正在执行中，全部属于涉法涉诉信访救助；区公安分局和区检察院救助案件均是刑事案件，救助案由分别涉及寻衅滋事一种和故意杀人、故意伤害、寻衅滋事3种，救助案件分别处在刑事案件立案侦查、提起公诉阶段，全部属于刑事被害人特困救助。法院救助案件的种类数量明显多于其他单位。 

　　五是政法各单位救助案件的次数和时间不同。2016年区法院救助案件是1次计11件，是集中救助，时间是12月份；区检察院救助案件是4次，每次1件，时间分别是5、8、12月份；区公安分局救助案件是1次，是9月份。检察院遵循及时救助原则明显优于其他单位。 

　　     二、司法救助工作中存在的主要问题 

　　经对政法各单位救助工作的上述特点作成因分析，发现存在以下主要问题： 

　　一是救助资金还存在保障不到位的现象。《条例》第六条规定“ 市、县级市、区人民政府应当设立刑事被害人特困救助专项资金，列入本级财政预算，实行分级筹集、分级管理，单独核算，专款专用。”《意见》规定“各地国家司法救助资金由地方各级财政部门列入预算，统筹安排，并建立动态机制。” 虽然《条例》、《意见》均规定国家司法救助资金由地方各级政府财政部门列入预算，即由财政拨款，但是从实际情况看，还是存在保障不到位的现象。如年中区检察院救助一故意杀人案件中被害人的遗属，经审批同意后，区财政延迟近一个月才拨款；全年政法各单位发放救助金的来源以12月份的时间节点为分界线，此前由区财政拨款，此后由单位垫付，对垫付部分未明确何时兑现。 

　　二是救助工作开展不平衡。2016年省法院部署了执行救助专项活动，且区法院年受理案件总数远远多于其他单位，故区法院2016年办结救助案件数量远远多于其他单位。区检察院曾参与无锡市检察机关试点，为推动《条例》制定积极提供过实证案例，且上级检察院在《条例》施行后将救助工作纳入年度考核范围，故区检察院办结救助案件数量高于同级公安机关；区公安分局与区检察院年受理案件数差距不大，但办结救助案件数明显少于区检察院，经了解，主要原因是受以下观点的影响：认为刑事案件还在诉讼程序中，特困被害人可以在后面的诉讼阶段提出申请并获得救助，为促使犯罪嫌疑人及其近亲属想办法赔偿，一般不主动告知被害人救助权利、不依职权救助，除非发现特困刑事被害人可能有或已有信访行为。另外，公安系统没有将司法救助工作纳入考核范围也是原因之一。 

　　三是救助工作及时开展受到影响。《条例》第四条规定“ 刑事被害人特困救助应当遵循以下原则……（三）公正、公开、救急、便捷。”《意见》中规定“国家司法救助，应当遵循以下基本原则……坚持及时救助。对符合救助条件的当事人，办案机关应根据当事人申请或者依据职权及时提供救助，确保及早化解社会矛盾。”显然，《条例》、《意见》均规定救助工作要遵循救急或及时的原则。但2016年12月份，区政法委召开司法救助有关工作会议，明确政法各单位每年申请司法救助为一年二次，原则上在每年的6月、9月。笔者认为集中救助审批时间，将降低救助效率效果，有悖及时救助原则，不利于及早化解社会矛盾。 

　　四是数额标准把握不平衡。《条例》第十七条第二款规定 “救助金一般不超过一万元，特殊情况不超过本市上一年度职工年平均工资的三倍。”《意见》中规定“各地应根据当地经济社会发展水平制定具体救助标准，以案件管辖地上一年度职工月平均工资为基准，一般在36个月的工资总额之内。损失特别重大、生活特别困难，需要适当突破救助限额的，应严格审核控制，救助金额不得超过人民法院依法应当判决的赔偿数额。”虽然《条例》、《意见》对救助数额规定了一定的范围，但在同一范围内，仍是一个模糊的衡量，申报及审批机构主观自由裁量权较大。如2015年度江苏省在岗职工平均工资67200元，按《条例》、《意见》规定救助数额可以在5600-201600元范围内把握。2016年政法各单位各自办理救助案件，或在本系统、本单位范围内注意把握了统一的标准、尺度。但政法各单位间救助同类案件数额相互比较时，暴露出在全区范围内把握数额标准不够平衡的问题。 

　　    三、完善救助工作的建议 

　　    一是充分保障救助资金的来源，保证救助工作顺利开展。要真正实现司法救助的有序运转，解决司法救助的经费问题是关键。在地方法规、国家性政策文件已明确规定将司法救助基金纳入地方政府财政预算的情况下，同级政法委和政法各单位应积极向同级党委领导反映工作中存在资金保障不到位的问题，争取得到工作支持，切实为推进司法救助工作的持续开展解决好司法经费问题。建议由政法各单位根据前三年救助案件情况提出下一年度救助资金预算报同级财政部门，由同级财政部门核定后纳入年度财政预算，在年初划拨至政法各单位使用，或由同级财政部门在年终根据政法各单位救助情况予以实报实销；政法各单位建立司法救助资金专门帐户，实行专款专用，接受纪检、监察和审计部门的监督。 

　　    二是充分认识救助工作的重要意义，及时开展救助工作。司法救助工作是保障和改善民生的重要补充手段，是健全社会保障体系的重要组成部分，关系个体生存权的保障，关系社会公平正义，关系社会和谐稳定。习近平总书记系列重要讲话中的精准扶贫的思想和要求，联系司法救助工作就是要做到精准救助，精准救助不仅应体现在救助对象上，还应体现在救助时间上。地方法规、国家性政策文件均已明确规定司法救助工作要遵循及时性原则，并在救助工作的时间上作了细化规定。相关司法机关应认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和司法救助工作的上述相关规定，增强工作主动性，摒弃事后救助的思想，树立事中救助的思想，及时履行救助告知义务或依职权救助，做到该在本单位诉讼环节救助的，及时救助困难当事人。建议同级政法委及时审批申请司法救助案件，取消集中审批的规定或向政法各单位明确，救助金额在本市上一年度职工平均工资以下的，无需报同级政法委审批，由办案机关决定。 

　　    三是注重平衡救助数额标准，公正开展救助工作。司法救助遵循公正救助原则，要求严格把握标准和条件，兼顾当事人实际情况和同类案件救助数额。同时，司法救助遵循辅助性救助原则，决定司法救助具有有限性。有限性不仅表现在救助范围的有限，还表现在救助资金的有限，即只能解决符合条件的特定案件当事人生活面临的急迫困难。救助资金只是临时性的救急措施。面对申请执行人申请标的数万元、数十万元，甚至上百万元的差异，即使相关司法机关考虑一定比例救助，有时救助资金也不足以支付。因此，救助资金的标准应依据申请人维持当地居民平均生活水平所需费用确定，主要考虑三个因素：一是维持当事人所在地居民基本生活所必需的最低支出；二是医疗实际所需的帮助；三是当事人的家庭生活实际困难状况。建议同级政法委在审核政法各单位救助金额时，注意同类案件救助数额的平衡性，在同一区域内努力实现公平、公正、合理救助，从源头防止因救助不公引发新的矛盾。